《安徽省林长制条例》解读

《安徽省林长制条例》（以下简称《条例》）于2021年5月28日省十三届人大常委会第二十七次会议通过，这是目前全国出台的首个省级林长制法规，现从三个方面解读如下：

一、《条例》出台背景和过程

为贯彻落实习近平总书记视察安徽时“把安徽好山好水保护好”的指示精神，我省率先进行林长制改革。2017年在合肥、安庆和宣城进行试点，2018年全省范围内全面推广，2019年成功创建全国林长制改革示范区，2020年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行林长制的意见》，林长制正式从安徽推向全国。在安徽林长制改革的先行先试过程中，各级林长勇于担当、大胆创新、敢于突破，为推进生态文明建设积累了许多的宝贵经验和制度成果。各级党委、政府和有关部门聚力推进林长制，形成了丰富的创造性实践和先进性典型，为推进林长制改革提供示范性样板。为进一步巩固和扩大林长制改革成果，省委省政府明确要求，系统总结改革经验，制定林长制条例，尽快形成可复制、可推广的立法成果，为全面深化林长制改革提供坚实的法治保障。

在《条例》制定过程中，各级林业部门积极配合有关方面开展立法调研，省林业局组织起草《条例》初稿。省司法厅及时组织立法调研和论证，修改形成《条例（草案）》。2021年3月15日，省政府第133次常务会议审议通过《条例（草案）》，提请省人大常委会审议。省人大高度重视林长制立法工作，先后组织开展立法调研和立法论证，征求各地市修改意见，广泛吸收社会各方意见，认真组织审查修改。2021年5月28日，省十三届人大常委会第二十七次会议通过了《条例》。

二、《条例》施行的重要意义

《条例》自7月1日起施行，必将有力促进深化新一轮林长制改革，对于生态文明建设和林业发展都具有十分重要的意义。

一是为在全省实施林长制提供法制规范。我省在实施林长制工作中率先进行大量探索，在部门协调配合、区域生态保护修复、山水林田湖草沙系统治理、林业生态保护与多功能利用、市场化多元化林业生态补偿、多部门通力支持加强林业发展要素保障等方面，都积累了丰富的经验，形成了推进生态文明和林业发展强大合力。这些实践经验被系统地梳理后，都很好地吸收到《条例》当中上升为法规，为全省推进林长制提供了法制规范。

二是为统筹推进林业发展提供法制保障。我省林长制改革在生态文明建设的制度领域破解了一些难题，得到了多方认同，但也存在着各地先行先试、行动不一致、上下不协调的问题，如各级林长的设立不规范、职责不清，实施林长制任务不明晰，林长制运行机制不完善，法律责任不明确等，这些问题现在都在实践中找到了解决的办法，形成广泛的共识，在《条例》中得到了规范、完善、明确，固化形成了统一的制度性成果，为统筹推进林业发展提供法制保障，奠定了坚实基础。

三是为加快推进生态文明建设提供强劲动力。2016、2020年，习近平总书记考察安徽时指示，要把安徽好山好水保护好，把生态优势发挥出来，实现高质量发展，着力打造生态文明建设的安徽样板。制定和实施《条例》，是贯彻落实习近平生态文明思想和考察安徽重要讲话指示精神的重要举措，也必将为（淮南）推进生态文明建设增添新的动力。

三、《条例》的基本框架和主要内容

基本框架：《条例》共二十一条，主要内容：一是明确了林长制的立法宗旨、适用范围和基本原则（第一条至第三条）；二是规定了实施林长制五个方面的主要任务，规范了省市县乡村五级林长的设立及其保护和发展林业资源的职责（第四条至第九条）；三是明确了各级政府、有关部门和各级林长制办事机构的职责（第十条至第十二条）；四是规定了实施林长制的会议、社会公开、投诉举报、考核和约谈制度（第十三条至第十七条）；五是对违法行为设定了相应的法律责任（第十八条至二十条）。

主要内容：从顶层设计、职责划分、考核问责等方面作出明确规定，主要包括以下六个方面：

（一）明确实施林长制的总体要求（第一条至第四条）

一是确定立法宗旨。为了践行绿水青山就是金山银山理念，保障和促进林长制实施，加强生态文明建设，根据《中华人民共和国森林法》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

依据：1、新修订的《中华人民共和国森林法》第四条第二款：地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展需要，建立林长制。

2.《中共安徽省委 安徽省人民政府关于建立林长制的意见》。）

二是确定【适用范围及林长制的概念】本条例适用于本省行政区域内实施林长制的实施。本条例所称林长制，是指在行政区域或者生态区域设置林长，负责领导、组织、协调区域内森林、林木、林地、野生动植物、湿地、公共绿地等林业资源及生态系统保护发展的制度。

三是确定立法原则和林长制的工作机制。第三条实施林长制应当坚持山水林田湖草沙系统治理，遵循生态优先、保护为主，尊重自然、尊重科学，绿色发展、生态惠民，问题导向、因地制宜的原则，实行党委领导、政府主导、部门联动、社会参与的工作机制。

四是【林长设立】本省全面实施林长制，设立省、市、县、乡、村五级林长。省、市、县（市、区）设立总林长、副总林长、林长；乡镇、街道和村、（居）设立林长和副林长。在自然保护地、国有林场等重要生态区域，根据需要划定省级、市级、县级林长责任区。

依据：1.中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于全面推行林长制意见》的通知中确立的 “组织体系”。

2.《中共安徽省委 安徽省人民政府关于建立林长制的意见》中规定的“组织体系”。

（二）明确实施林长制的主要任务（第五条）

第五条实施林长制应当推动做好下列工作：根据安徽推进全国林长制改革示范区建设“五绿并进”经验做法和深化新一轮林长制改革的整体思路，规定了实施林长制五个方面的主要任务：一是推进林业资源网格化和信息化管理，统筹推进自然保护地体系建设，加强生物多样性保护；二是统筹城乡造林绿化，推动森林城市、森林城镇、森林乡村和森林生态廊道建设，鼓励公民参与造林绿化；三是加强森林经营监督管理，严格控制林地转为非林地，规范林业行政执法，建立健全林业灾害风险评估、安全预警、综合防范、应急救援机制；四是培育新型林业经营主体，引导发展林业产业，建立森林生态效益补偿制度，组织培育碳汇森林，推动林业碳汇交易；五是深化集体林权制度和国有林场改革，落实保障林业发展的扶持政策，建立市场化、多元化林业投入机制，鼓励、引导金融机构开发绿色金融产品。

依据：《中共安徽省委 安徽省人民政府关于建立林长制的意见》中关于“工作职责”：省级总林长、副总林长负责组织领导全省森林资源保护发展工作，承担全面建立林长制的总指挥、总督导职责。

（三）明确五级林长的主体责任（第四条，第六条至第九条）　（市、县林长八项，乡镇林长六项，村级林长五项，具体的内容略）

按照市县林长抓督促、区域林长抓特色、乡村林长抓落地要求，压实各级林长的主体责任，厘清各级林长的职责边界。一是规定设立省市县乡村五级林长，省级总林长、副总林长、林长负责在全省范围内的领导、指挥、协调、督促工作。二是细化省级以下林长的工作内容，采取逐项列举的方式，不同层级的林长工作重心各有不同，市、县（市、区）级林长以组织、实施为主，辅之以协调、督促；乡镇（街道）林长的工作重心将组织落实的内容分解为更加日常、具体的工作；村（居）林长着重在防火防灾、定期巡查、及时劝阻破坏林业资源行为等方面，确保林业资源的防护工作落到实处。各级林长所司职责边界清晰，各为不同的情况下相互联系、层层紧扣，共同压紧、做实林长制工作。

（四）明确地方政府以及相关部门的职责（第十条至第十二条）

明确了各级政府、有关部门和各级林长制办事机构的职责。《条例》规定了实施林长制的会议、社会公开、投诉举报、考核和约谈等相关制度，明确各级地方政府在实施林长制中的相应职责，并要求林业主管部门和其他有关部门，建立健全目标规划、科技服务、安全巡护、执法保障、信息管理等配套制度，共同推进实施林长制。

第十条【政府职责】县级以上人民政府应当制定支持实施林长制和林业高质量发展的政策措施，建立健全林长制工作机制。

县级以上人民政府及其有关部门应当鼓励社会力量参与林长制实施活动；鼓励制定村规民约、居民公约，结合本地实际情况，对林业资源保护作出具体约定。

对在林长制工作中作出突出贡献的单位和个人，按规定予以表彰奖励。

解读：《条例》规定了人民政府在政策制定中要发挥支撑作用，建立健全林长制工作机制，鼓励社会力量参与以及村规民约、居民公约中就林业资源保护作出具体约定。

依据：《中华人民共和国森林法》第十二条　各级人民政府应当加强森林资源保护的宣传教育和知识普及工作，鼓励和支持基层群众性自治组织、新闻媒体、林业企业事业单位、志愿者等开展森林资源保护宣传活动。

第十一条【部门职责】

县级以上人民政府林业主管部门和其他有关部门应当依照职责，建立健全目标规划、科技服务、安全巡护、执法保障、信息管理等制度，保障林长制有效实施。

县级以上人民政府林业主管部门应当为林长责任区域统筹安排林业技术人员和护林员。

依据：

1.《中华人民共和国森林法》第三十三条　地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作；根据实际需要建设护林设施，加强森林资源保护；督促相关组织订立护林公约、组织群众护林、划定护林责任区、配备专职或者兼职护林员。

县级或者乡镇人民政府可以聘用护林员，其主要职责是巡护森林，发现火情、林业有害生物以及破坏森林资源的行为，应当及时处理并向当地林业等有关部门报告。

2.安徽省林长制办公室《关于全面建立林长制“五个一”服务平台的指导意见》中规定：建立“一林一技”科技服务制度，建立“一林一警”执法保障制度，建立“一林一员”安全巡护制度

第十二条【机构职责】  县级以上人民政府应当设立林长制办事机构，并配备必要的工作人员，保障工作经费；林长制办事机构设在本级林业主管部门。

林长制办事机构履行六项职责。

同时明确：乡镇人民政府、街道办事处应当确定人员承担林长制相关工作。

依据：《中共安徽省委 安徽省人民政府关于建立林长制的意见》中关于“组织体系”：省、市、县（市、区）设立林长制办公室；关于“保障措施”：保障必要的工作经费。

（五）明确林长制的运行机制（第十三条至十六条）

为保障林长制的有效实施，《条例》规定了林长制会议为林长制议事机构，解决林长制实施中的重大问题；在林长责任区域的显著位置设置林长公示牌，接受社会监督；对于破坏林业资源的违法行为可以向林长投诉、举报，确保违法行为依法得到及时处理。《条例》提出建立林长制考核指标体系，实行森林资源总量和增量相结合的绩效评价制度。省、市、县（市、区）总林长负责组织对下一级林长进行考核，考核结果作为领导班子综合考核评价和干部选拔任用的重要依据。

第十三条【会议制度】省、市、县（市、区）建立林长会议制度，解决林长制实施中的重大问题。林长会议由总林长、副总林长、林长和林长会议成员单位负责人等组成，并可邀请本级检察机关派员参加。

林长会议成员单位由县级以上人民政府确定。成员单位应当依照各自职责，加强林业资源保护管理，落实林长制工作任务。

林长会议每年至少召开一次。

解读：《条例》规定了林长制会议为林长制议事机构，解决林长制实施中的重大问题。

第十四条【社会公开】省、市、县（市、区）林长制办事机构应当向社会公布本级总林长、副总林长和林长名单。乡镇（街道）和村（居）林长、副林长名单由县级林长制办事机构统一公布。

在林长责任区域的显著位置应当设置林长公示牌，公布林长姓名、区域概况、职责范围和监督电话等内容，接受社会监督。

任何单位和个人不得擅自移动或者损坏林长公示牌。

解读：在林长责任区域的显著位置设置林长公示牌，接受社会监督；对于破坏林业资源的违法行为可以向林长投诉、举报，确保违法行为依法得到及时处理。

第十五条【投诉举报】任何单位和个人都有权投诉、举报破坏林业资源的违法行为。林长接到破坏林业资源违法行为的投诉、举报，应当按照有关程序处理。有关部门对林长制办事机构转交的投诉举报应当依法处理并及时反馈。

第十六条【考核机制】建立林长制考核指标体系，实行森林资源总量和增量相结合的绩效评价制度。省、市、县（市、区）总林长负责组织对下一级林长进行考核，考核结果作为领导班子综合考核评价和干部选拔任用的重要依据。

解读：结合森林资源总量和增量实行绩效评价制度，省、市、县（市、区）总林长对下一级林长进行考核，以此来建立林长制指标体系，实时反映、调整、优化林长制施行效果。

依据：1.《中共安徽省委 安徽省人民政府关于建立林长制的意见》中关于“严格考核问责”：建立林长制考核指标体系，实行森林资源总量和增量相结合的绩效评价制度。省、市、县（市、区）总林长负责组织对下一级林长进行考核，考核结果作为党政领导班子综合考核评价和干部选拔任用的重要依据。

（六）明确违反《条例》需要承担的法律责任（第十八至二十条）

《条例》充分考虑与《森林法》及其它相关法律相衔接，对各级林长、林长会议成员单位、林长制办事机构以及其他社会责任主体，如有违反《条例》的行为，需要承担的法律责任及处罚措施作出具体规定，切实保障林长制依法施行。

1、林长：第十七条【约谈】林长未按要求履行林长职责、对发现的问题未按照规定处理、未按时完成上级林长交办的事项或者其他怠于履行林长职责的，由上级林长进行约谈。

被约谈林长应当落实约谈提出的整改要求和整改措施。

第十八条【法律责任】林长违反本条例，有下列情形之一的，依法给予处分：

（一）未按规定履行职责，导致责任区内发生损害林业资源重大责任事故的；

（二）无正当理由，未落实约谈提出的整改要求和整改措施的；

（三）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。

2、林长会议成员单位、林长制办事机构。第十九条林长会议成员单位、林长制办事机构有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：

（一）未按规定履行监督检查或者处理、查处职责的；

（二）无正当理由，未落实整改要求和整改措施的。

3、社会层面。第二十一条　反本条例第十四条第三款规定，擅自移动或者损坏林长公示牌的，由县级以上人民政府林业主管部门恢复公示牌，所需费用由违法者承担。

依据：1、《中华人民共和国森林法》第七十五条：违反本法规定，擅自移动或者毁坏森林保护标志的，由县级以上人民政府林业主管部门恢复森林保护标志，所需费用由违法者承担。

2、参照《安庆市林长制条例》。

（七）第二十一条本条例自2021年7月1日起施行。